——《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》系列專家解讀之二

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城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)現(xiàn)市民化，是新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)。加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，不僅是提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量、促進(jìn)社會公平正義與和諧穩(wěn)定、不斷增強(qiáng)人民群眾獲得感幸福感安全感的客觀要求，也是穩(wěn)定城市產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍、擴(kuò)大中等收入群體規(guī)模、支撐我國經(jīng)濟(jì)保持中高速增長的現(xiàn)實(shí)需要，還是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、暢通城鄉(xiāng)循環(huán)、構(gòu)建新發(fā)展格局的必然選擇。

黨的十八大以來，我國高度重視農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作，并取得了顯著成效。一方面，戶籍制度改革取得歷史性突破，1.3億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，2021年戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高到46.7%；另一方面，居住證制度全面實(shí)施，基本公共服務(wù)覆蓋范圍和均等化水平顯著提高，進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女在流入地公辦學(xué)?；蛘徺I學(xué)位接受義務(wù)教育的比例達(dá)到90.9%，城鎮(zhèn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)實(shí)現(xiàn)常住人口全覆蓋。與此同時(shí)，目前仍有2億多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口長期在城市工作居住，他們尚未全面享有與當(dāng)?shù)鼐用裢鹊某擎?zhèn)基本公共服務(wù)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作仍需持續(xù)有序推進(jìn)。

為此，《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》（簡稱《實(shí)施方案》），堅(jiān)持以人民為中心，繼續(xù)把推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)，以提高市民化質(zhì)量為核心，存量優(yōu)先、帶動增量，從戶籍制度改革、城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)均等化、提升市民化能力等方面統(tǒng)籌謀劃，使得城市市民化政策供給水平更加適應(yīng)轉(zhuǎn)移人口市民化的需求變化，探索系統(tǒng)協(xié)同、供需互促的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化新機(jī)制，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“進(jìn)得來、留得住、有發(fā)展”，全面增強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市的能力。

一、進(jìn)一步深化戶籍制度改革，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“進(jìn)得來”，增強(qiáng)“歸屬感”

目前，越來越多城市根據(jù)自身實(shí)際情況，通過取消落戶限制、降低社保繳納年限、實(shí)施城市間社保繳納年限累計(jì)互認(rèn)政策等方式放寬放開落戶條件，進(jìn)一步提高落戶便捷程度。但也有一些城市面向普通勞動者的落戶限制仍然較多，落戶隱形門檻依然存在。《實(shí)施方案》針對關(guān)鍵問題、聚焦重點(diǎn)人群，進(jìn)一步明確了三方面政策舉措。

一是重申“十四五”規(guī)劃《綱要》要求，即放開放寬除個(gè)別超大城市外的落戶限制，試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度，全面取消城區(qū)常住人口300萬以下的城市落戶限制，全面放寬城區(qū)常住人口300萬至500萬的I型大城市落戶條件，完善城區(qū)常住人口500萬以上的超大特大城市積分落戶政策。這些任務(wù)均是“十四五”規(guī)劃《綱要》已作出的部署，體現(xiàn)出“十四五”時(shí)期戶籍制度改革重在抓落實(shí)的導(dǎo)向。二是聚焦促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口便捷落戶，提出了完善全國公開統(tǒng)一的戶籍管理服務(wù)平臺等舉措。三是解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市落戶的“后顧之憂”，強(qiáng)調(diào)依法保障進(jìn)城農(nóng)民的農(nóng)村“三權(quán)”，同時(shí)健全農(nóng)戶“三權(quán)”市場化退出機(jī)制和配套政策等措施。

二、全面推動常住人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，讓轉(zhuǎn)移人口“留得住”，增強(qiáng)“尊嚴(yán)感”

民之所望，政之所向。2014年以來，居住證制度全面實(shí)施，全國累計(jì)向未落戶常住人口發(fā)放1億多張居住證，各地瞄準(zhǔn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的新需求，在財(cái)政、教育、就業(yè)、醫(yī)保和住房等領(lǐng)域出臺各種配套措施，讓他們無憂打拼、安心奮斗。如浙江省在寧波、溫州試點(diǎn)“浙里新市民”應(yīng)用系統(tǒng)，新市民在手機(jī)端就能完成居住登記、電子居住證申領(lǐng)轉(zhuǎn)換、健康證明等高頻事項(xiàng)的辦理。為了推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口、縮小部分地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與戶籍人口享有基本公共服務(wù)項(xiàng)目和水平的差距，《實(shí)施方案》提出到2025年城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部未落戶常住人口，重點(diǎn)從完善供給機(jī)制、強(qiáng)化分項(xiàng)保障等兩方面努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口同城同待遇。

一是完善城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)提供機(jī)制。一方面，從供給端，建立基本公共服務(wù)同常住人口掛鉤、由常住地供給的機(jī)制，并要求省級政府按照常住人口規(guī)模和服務(wù)半徑統(tǒng)籌基本公共服務(wù)設(shè)施布局，定期調(diào)整本地區(qū)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，從需求端，響應(yīng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的需求，提高居住證持有人義務(wù)教育和住房保障等的實(shí)際享有水平，鼓勵探索實(shí)施電子居住證改革。

二是從子女教育、社會保障、勞動權(quán)益等方面提高保障能力和水平。在子女教育領(lǐng)域，明確以公辦學(xué)校為主，加快解決教師編制和學(xué)位供給不足問題，擴(kuò)大教育保障范圍等三個(gè)方面強(qiáng)化隨遷子女基本公共教育保障。在社會保障領(lǐng)域，從鞏固提高各項(xiàng)社會保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次、逐步放開放寬居民在常住地或就業(yè)地參加社會保險(xiǎn)的戶籍限制、暢通社會保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督等四方面全方位提升轉(zhuǎn)移人口的社會保障水平，特別是提出了完善全國統(tǒng)一的社會保險(xiǎn)和醫(yī)療保障信息服務(wù)平臺、支持有條件的地區(qū)有序推進(jìn)居住證持有人在常住地申辦最低生活保障等創(chuàng)新性舉措。在勞動權(quán)益領(lǐng)域，立足治標(biāo)治本，提出了建立健全勞動者平等參與市場競爭的就業(yè)機(jī)制、新就業(yè)形態(tài)勞動者勞動權(quán)益保障機(jī)制、欠薪治理長效機(jī)制、法律援助服務(wù)機(jī)制等四大機(jī)制，從機(jī)制建設(shè)上全面保障農(nóng)民工的勞動保障。

三、提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口勞動技能素質(zhì)，讓轉(zhuǎn)移人口“有發(fā)展”，增強(qiáng)“價(jià)值感”

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化既要經(jīng)歷生活空間的轉(zhuǎn)移、戶籍身份的轉(zhuǎn)化，更要實(shí)現(xiàn)就業(yè)狀態(tài)的可持續(xù)轉(zhuǎn)換、在職業(yè)上取得發(fā)展，增強(qiáng)在城市的價(jià)值感。在此過程中，關(guān)鍵是要克服農(nóng)民工受教育程度較低、技能培訓(xùn)缺乏等瓶頸制約，提升可持續(xù)就業(yè)能力。同時(shí)，隨著越來越多的新生代農(nóng)民工正成為我國制造業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)的主力軍，強(qiáng)化農(nóng)民工等農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口技能水平更加緊迫。近年來，我國高度重視農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)，“十三五”時(shí)期，全國累計(jì)培訓(xùn)農(nóng)民工超過4000萬人次。然而，當(dāng)前職業(yè)技能培訓(xùn)覆蓋面依然不夠，職業(yè)教育和技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)尚不能充分對接產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求?！笆奈濉睍r(shí)期應(yīng)以增強(qiáng)職業(yè)教育和技能培訓(xùn)為重點(diǎn)，全面提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口人力資本素質(zhì)。

一是在提高職業(yè)技能培訓(xùn)的針對性和有效性方面，《實(shí)施方案》提出要聚焦用工矛盾突出的行業(yè)和網(wǎng)約配送、直播銷售等新業(yè)態(tài)，持續(xù)大規(guī)模開展面向新生代農(nóng)民工等的職業(yè)技能培訓(xùn)；提高職業(yè)院校課程設(shè)置與市場需求的契合度，加快培育“雙師型”教師隊(duì)伍。二是在擴(kuò)大職業(yè)技能培訓(xùn)覆蓋面方面，《實(shí)施方案》提出要推動公共實(shí)訓(xùn)基地共建共享，支持職業(yè)技能培訓(xùn)線上平臺建設(shè)；探索通過社?？榉蠗l件的農(nóng)民工發(fā)放電子培訓(xùn)券；擴(kuò)大職業(yè)院校面向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的招生規(guī)模，探索通過技能水平測試等對農(nóng)民工進(jìn)行學(xué)歷教育學(xué)分認(rèn)定。（中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院歐陽慧 李智）