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制圖：蔡華偉
近日，關(guān)于電價的利好消息頻傳。電價附加費中，工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項資金將被取消，國家重大水利工程建設(shè)基金和大中型水庫移民后期扶持基金征收標準也將降低25%。
價格漲落的背后，是決定價格變化的機制正進入改革深水區(qū)。價格改革如何向縱深推進？價格改革的“硬骨頭”難啃在哪兒？記者采訪了國家發(fā)改委有關(guān)負責(zé)人。
新一輪價改，步入放管結(jié)合新階段
農(nóng)產(chǎn)品、電力、天然氣、藥品和醫(yī)療服務(wù)、鐵路運輸?shù)茸铍y“啃”的領(lǐng)域取得重大突破
從一盒火柴漲價都要國務(wù)院開會討論，到97%左右的商品和服務(wù)價格都由市場說了算，30多年的價格改革讓我們告別了高度集中的計劃價格體制，基本建立了市場決定價格的機制。
尤其近五年來，80多項政府定價項目陸續(xù)放開，政府定價的范圍目前主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)。農(nóng)產(chǎn)品、電力、天然氣、藥品和醫(yī)療服務(wù)、鐵路運輸?shù)茸铍y“啃”的領(lǐng)域取得了重大突破，新一輪價格改革在價格改革的歷史坐標中刻上了前所未有的標志性意義。
“此前的歷次價格改革均以調(diào)放結(jié)合為主，容易改的領(lǐng)域都已完成，這一輪價格改革進入了縱深推進、放管結(jié)合的新階段。” 國家發(fā)改委價格司巡視員張滿英表示，近五年來，價格機制在市場機制中的作用不斷提升，對增強市場主體內(nèi)生動力、推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革發(fā)揮了積極作用。
首先，價格機制釋放了明確的市場預(yù)期，有利于調(diào)動社會資本投資積極性，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，提高市場供給能力和效率。張滿英舉例，2015年實施藥品價格改革后，藥品價格主要由市場供求和藥品質(zhì)量決定，對引導(dǎo)藥品生產(chǎn)和消費起到了明顯作用，一些常用藥、經(jīng)典低價藥的生產(chǎn)供應(yīng)逐步恢復(fù)，企業(yè)開展藥品研發(fā)創(chuàng)新的積極性有所提高。
其次，價格機制創(chuàng)新推動企業(yè)負擔(dān)大幅減輕、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。張滿英介紹，2013年以來，國家發(fā)改委通過降價清費，總計降低企業(yè)用能成本和收費負擔(dān)超過3500億元以上，包括減少工商企業(yè)用電支出2000億元以上，降低企業(yè)用氣支出約1000億元，減輕企業(yè)收費負擔(dān)約565億元。此外，隨著節(jié)能環(huán)保價格政策的完善，初步形成有利于淘汰落后產(chǎn)能的倒逼機制。
價格改革還一直堅持“溫暖底色”，不斷完善機制設(shè)計，初步確立民生領(lǐng)域“保基本”的政策框架。穩(wěn)定民生基本必需品價格，推進養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等民生領(lǐng)域價格改革，先后建立居民用電、用水、用氣階梯價格制度。同時，實施社會救助和保障標準與物價上漲掛鉤的聯(lián)動機制，總計已發(fā)放價格臨時補貼約200億元，為保障困難群體生活發(fā)揮了重要作用。
價改攻堅克難，走在經(jīng)濟體制改革前列
新一輪價改難在利益調(diào)整，難在頂層設(shè)計，難在推進方式
近五年來，輸配電價格、非居民用天然氣價格、醫(yī)療服務(wù)價格、鐵路運輸價格、棉花目標價格等改革都取得了歷史性突破。這些領(lǐng)域的改革涉及深層次的體制機制問題，又關(guān)系國計民生，牽一發(fā)而動全身，十分敏感復(fù)雜。如何把握價格改革的時機、節(jié)奏、力度以及推進方式，考驗著改革者的智慧、勇氣和決心。
改革難在利益調(diào)整。
今年初實施的鹽業(yè)體制改革就頗具代表性。正是因為涉及利益調(diào)整，醞釀了十幾年之久的鹽業(yè)體制改革一直難以落地。今年初鹽改方案實施，“跨省賣鹽”卻因為觸碰了地方鹽企專營利益而遭到一些地方的“抵制”。國家發(fā)改委會同工信部多次發(fā)出通知、不斷完善實施細則，進一步推進鹽業(yè)政企分離，為落實食鹽跨區(qū)經(jīng)營掃除障礙。
改革難在頂層設(shè)計。
比如棉花目標價格改革，首次探索農(nóng)產(chǎn)品價格與政府補貼分離，由市場來定價。改革面對重重困難：改革之初，國內(nèi)棉花庫存達到近兩年消費量，去產(chǎn)能、去庫存壓力巨大；有關(guān)各方意見難協(xié)調(diào)，在目標價格水平制定、補貼資金確定依據(jù)、補貼發(fā)放方式等關(guān)鍵問題上分歧甚至很大；具體操作中的問題和困難多，諸如流轉(zhuǎn)地補貼歸屬、非農(nóng)用地植棉是否補貼、如何防止轉(zhuǎn)圈棉套取補貼、如何防止賣棉難等。張滿英說，通過反復(fù)的實地調(diào)研、多方聽取意見才定下改革方案，“僅就分歧較大的新疆非農(nóng)用地種植棉花補貼問題，我們就多次實地調(diào)研，統(tǒng)籌考慮統(tǒng)計制度規(guī)定、國家土地分類標準、新疆農(nóng)田開墾歷史和現(xiàn)狀等方面，還適當(dāng)增加一些資金應(yīng)對改革中不可預(yù)見的情況之后，才較為妥善地解決了問題。”
改革難在推進方式。
天然氣價格改革之初也面臨著矛盾交織的局面：一方面國內(nèi)價格水平明顯低于可替代能源，生產(chǎn)和進口企業(yè)虧損嚴重，供應(yīng)積極性受到影響；另一方面天然氣消費快速增長，從2003年到2013年連續(xù)十年消費增速接近20%，市場供不應(yīng)求，冬季用氣高峰供氣緊張局面時有出現(xiàn)，對外依存度連年快速攀升。“在此情形下，如果單純大幅度提高價格，國內(nèi)企業(yè)和居民承受能力有限，勢必面臨極大阻力和壓力。”張滿英介紹，經(jīng)過反復(fù)權(quán)衡，天然氣行業(yè)市場化改革最終采取了先易后難的推進路徑，“先增量、后存量”“先非居民用氣、后居民用氣”“先試點、后展開”“先理順價格、后適時放開”，減輕了改革阻力，確保了改革平穩(wěn)有序。經(jīng)過幾年的努力，目前占國內(nèi)80%以上的非居民用氣門站價格已實現(xiàn)由市場主導(dǎo)。
“堅持保障民生基本需求和基本權(quán)益的底線，近幾年價格改革穩(wěn)中求進，走在了經(jīng)濟體制改革的前列。”張滿英說。
放開政府定價只是第一步，監(jiān)管是更難的改革
2013—2016年共組織開展了約2.4萬項成本監(jiān)審，核減不應(yīng)計入定價成本的費用約8000億元
“放”下去難，“管”起來有時候更難。
作為價格改革硬骨頭中的硬骨頭，電價改革的突破口就在“管”，而不僅僅在“放”。我國電價長期實行政府定價，電網(wǎng)企業(yè)在“買電”和“賣電”兩頭“雙重壟斷”，通過收取兩頭價差獲取利潤。要放開電價的政府定價，進行市場化調(diào)整，首先要改革的就是政府對電網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)管模式，要對電網(wǎng)實行科學(xué)、透明、規(guī)范的監(jiān)管，讓電網(wǎng)企業(yè)按照“準許成本加合理收益”的原則收取“過網(wǎng)費”。因此，“管住中間”的輸配電價改革就成為“放開兩頭”即發(fā)電側(cè)與售電側(cè)價格的基礎(chǔ)，也是撬動整個電力體制改革的突破口。而輸配電網(wǎng)的成本監(jiān)審又是“管住中間”的關(guān)鍵。
張滿英介紹，成本監(jiān)審是價格主管部門制定和調(diào)整價格過程中，通過調(diào)查、審核經(jīng)營者成本，核定政府定價商品和服務(wù)成本的行為，其過程復(fù)雜嚴密，“什么可以計入成本、什么不可以，要通過嚴格履行書面通知、資料初審、實地審核、意見告知和出具報告等程序，在企業(yè)填報數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，還要通過數(shù)據(jù)核對、當(dāng)面約談、實地走訪、延伸審核等環(huán)節(jié)。”國家發(fā)改委從2014年開始開展電網(wǎng)公司輸配電成本監(jiān)審，這也是國家首次對自然壟斷環(huán)節(jié)開展的大規(guī)模定價成本監(jiān)審。
“監(jiān)管其實是更難的改革。”張滿英介紹，首先，企業(yè)配合監(jiān)審的主動性并不強。近年的監(jiān)審重點是自然壟斷環(huán)節(jié)，監(jiān)審后核定的成本往往低于企業(yè)報告的成本，預(yù)期成本監(jiān)審結(jié)果不利于企業(yè)，少數(shù)企業(yè)會拖延時間或提供不完整資料。“去年對某省級電網(wǎng)輸配電成本監(jiān)審時，監(jiān)審組實地審核一個多月后，企業(yè)仍未提供科目余額明細表、人員繳納‘五險一金’等資料和開放固定資產(chǎn)臺賬明細的查閱權(quán)限。”此外，企業(yè)成本核算體系還不完善也是一個障礙，監(jiān)審過程中除需要等待企業(yè)提供相關(guān)數(shù)據(jù)外，還要耗費大量時間按照規(guī)定重新進行歸集整理測算。
克服重重困難，輸配電價成本監(jiān)審成果顯著。2015年來，國家發(fā)改委共核減與輸配電不相關(guān)的資產(chǎn)和不應(yīng)計入輸配電成本的費用約1200億元，平均核減比例14.5%。不僅在電力領(lǐng)域，2013—2016年，各級價格主管部門組織開展了約24000項成本監(jiān)審，核減不應(yīng)計入定價成本的費用約8000億元。
強監(jiān)管也體現(xiàn)在降費工作中。近年來，絕大部分涉企經(jīng)營服務(wù)性收費放開政府定價，行政審批前置中介服務(wù)收費全部取消，但是中介服務(wù)與行政審批掛鉤、一些降下去的費用改頭換面卷土重來等現(xiàn)象仍然存在。為此，國家發(fā)改委出臺一系列措施加強收費行為監(jiān)管：對現(xiàn)行各項收費清單進行系統(tǒng)梳理和整合，實行政府定價收費項目“一張清單”，增加政策透明度；加強對放開價格的行為規(guī)范，對已放開價格收費項目，督促相關(guān)主體嚴格成本管理，提高服務(wù)質(zhì)量；嚴格落實收費公示制度，重點對中介服務(wù)、行業(yè)協(xié)會商會、電子政務(wù)平臺等重點領(lǐng)域開展收費監(jiān)督檢查等等。
“經(jīng)過這五年的價格改革，價格管理已經(jīng)基本實現(xiàn)了從政府制定具體價格水平向建機制、強監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。”張滿英表示，下一步將繼續(xù)縱深推進農(nóng)產(chǎn)品、電力、天然氣、醫(yī)療服務(wù)、鐵路運輸?shù)戎攸c領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)價格改革，全面清理規(guī)范涉企經(jīng)營服務(wù)性收費，加強壟斷行業(yè)價格和收費監(jiān)管，最大力度減輕企業(yè)負擔(dān)，為深化供給側(cè)改革作出新的更大貢獻。
