歐盟提出大刀闊斧的氣候政策改革，將對(duì)碳市場(chǎng)、航空航運(yùn)、能源、鋼鐵、鋁等多領(lǐng)域多行業(yè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

為確保2030年歐盟溫室氣體排放量比1990年水平至少減少55%，歐盟于7月14日公布了長達(dá)數(shù)千頁的“Fit for 55”一攬子改革計(jì)劃。

此次發(fā)布了一系列廣泛的改革，涵蓋歐盟的關(guān)鍵氣候政策，以及各種關(guān)于運(yùn)輸、能源和稅收的相關(guān)法律，共包含加強(qiáng)八項(xiàng)現(xiàn)有法律條款和五項(xiàng)新舉措的建議。歐盟委員會(huì)表示，這需要在定價(jià)、目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和支持措施之間進(jìn)行“謹(jǐn)慎平衡”。

對(duì)于已經(jīng)存在了15年多的電力和工業(yè)碳市場(chǎng)來說，最具影響力的變化或許是目標(biāo)本身。與2005年的排放量相比，該提案將2030年的目標(biāo)從43%提高到61%，相當(dāng)于在2020年至2030年期間將覆蓋的排放量減少50%以上，同時(shí)還提議從2026年起將海運(yùn)納入碳市場(chǎng)。

其中部分文件的草稿在6月底泄露，并引起了廣泛討論。部分改革得到了一些成員國的大力支持，但也招致其他成員國的強(qiáng)烈反對(duì)。例如，將建筑供熱和道路運(yùn)輸納入碳排放交易體系的提議就招致波蘭等國的批評(píng)，但這卻是德國政策主推的優(yōu)先事項(xiàng)。

歐洲氣候智庫E3G的高級(jí)政策顧問約翰娜·萊恩認(rèn)為，在成員國之間就“Fit for 55”一攬子計(jì)劃的優(yōu)先事項(xiàng)達(dá)成“大交易”難度很高，尤其是歐洲議會(huì)在這個(gè)過程中也有發(fā)言權(quán)。

此外，非政府組織、活動(dòng)家、工業(yè)領(lǐng)域各個(gè)部門甚至氣候行動(dòng)的反對(duì)者們都將就此次的改革計(jì)劃進(jìn)行討論游說。但“歐洲晴雨表”(Eurobarometer)近期的一項(xiàng)民意調(diào)查顯示，歐洲民眾對(duì)歐盟雄心勃勃的氣候行動(dòng)正表現(xiàn)出壓倒性的支持。有關(guān)一攬子計(jì)劃的談判將需要數(shù)年時(shí)間，而且可能涉及在每個(gè)領(lǐng)域的國家優(yōu)先事項(xiàng)上進(jìn)行深入研討。

法國反對(duì)，德國支持E3G產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與工業(yè)脫碳政策顧問Domien Vangenechten告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，為建筑和道路運(yùn)輸部門建立第二個(gè)碳市場(chǎng)堪稱歐盟委員會(huì)此次的提議中最具爭(zhēng)議的部分，該市場(chǎng)將獨(dú)立于現(xiàn)有的電力、熱力、工業(yè)和航空碳市場(chǎng)。

“歐盟委員會(huì)希望在建筑和道路運(yùn)輸這兩個(gè)迄今被認(rèn)為難以脫碳的領(lǐng)域，采取一定的政策、經(jīng)濟(jì)手段增加氣候雄心，比如通過使已經(jīng)受到碳價(jià)格限制的電力和熱力比供熱燃料具備更強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力。”

然而，許多成員國、歐洲議會(huì)成員和其他利益攸關(guān)方對(duì)這一想法持懷疑態(tài)度。目前法國已經(jīng)站出來質(zhì)疑該項(xiàng)措施的合理性，來自法國的歐洲議會(huì)議員帕斯卡坎芬(Pascal Canfin)甚至將這一措施稱作“政治自殺”。但這一提議受到德國的肯定。

劍橋計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)此前發(fā)布的一份報(bào)告稱，歐洲碳市場(chǎng)的范圍擴(kuò)大至道路交通和建筑取暖兩個(gè)領(lǐng)域，將會(huì)對(duì)低收入家庭產(chǎn)生顯著影響，但與此同時(shí)該措施在這兩個(gè)領(lǐng)域的減排效果卻并不如想象中有效。

碳定價(jià)本身具有一定的累退性，對(duì)較貧窮的家庭可能產(chǎn)生不良影響。歐洲智庫雅克德洛爾研究所歐洲政策分析師Pierre Leturcq在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道采訪時(shí)表示，最近的研究表明，上述提議可能會(huì)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重大影響，特別是對(duì)歐洲最容易陷入能源貧困的最低收入家庭。他們的購買力可能會(huì)受到燃料價(jià)格、取暖價(jià)格上漲的嚴(yán)重影響。

由于上述建立建筑和道路交通碳市場(chǎng)可能產(chǎn)生的連鎖影響，Domien表示：“目前尚不清楚這一提議能否在即將到來的談判中幸存下來。”

為了彌補(bǔ)這一點(diǎn)，歐盟委員會(huì)提議設(shè)立一個(gè)預(yù)算為100億歐元的社會(huì)氣候基金，在7年的時(shí)間里，向能源貧困家庭提供1440億歐元的財(cái)政援助。

13項(xiàng)立法提案中同樣野心勃勃的還有將歐盟排放交易體系(EU ETS)下排放配額量的年度線性折減系數(shù)從2.2%提高到4.2%的提議。到2030年，這項(xiàng)措施將使歐盟排放交易機(jī)制涵蓋的部門的排放量減少61%。

碳邊界或影響中國鋼鋁出口歐盟的一攬子改革計(jì)劃有一個(gè)大的前提，就是總的減排量是一定的——較1990年溫室氣體排放量減少55%，碳市場(chǎng)配額、碳邊界調(diào)整機(jī)制配額、新的碳市場(chǎng)所產(chǎn)生的配額量等減排機(jī)制的碳排放總量控制都將在這個(gè)框架內(nèi)進(jìn)行計(jì)劃。有碳市場(chǎng)分析師預(yù)測(cè)，今年下半年的歐洲平均碳價(jià)約為56歐元/噸。

碳市場(chǎng)研究機(jī)構(gòu)碳市場(chǎng)觀察(Carbon Market Watch)政策總監(jiān)Sam Van den plas表示，實(shí)際上，短期內(nèi)歐盟碳價(jià)格的演變是很難預(yù)測(cè)的，因?yàn)樗Q于幾個(gè)外部因素，例如煤炭與天然氣的價(jià)格、與疫情影響相關(guān)的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇情況等。

但長期看來，碳價(jià)是會(huì)隨著碳市場(chǎng)配額量以及氣候政策的不斷緊縮而增長的。在2018年經(jīng)歷上一次的歐洲碳市場(chǎng)改革之后，碳價(jià)在幾年間逐漸從5歐元/噸上漲至20-30歐元/噸。近期歐洲碳價(jià)幾乎又翻了一番，上漲至大約55歐元/噸。Domien認(rèn)為，這是因?yàn)闅W洲碳市場(chǎng)參與者將碳價(jià)的上漲趨勢(shì)，視為歐洲綠色協(xié)議的一部分。

在政策分析師Pierre看來，這是一個(gè)符合歐盟2050年氣候中立目標(biāo)的碳價(jià)格水平。碳價(jià)格上漲將影響整個(gè)歐盟工業(yè)，但對(duì)于一些至今依舊不愿在歐盟開展脫碳減排活動(dòng)的行業(yè)來說，這極有可能改變現(xiàn)有的規(guī)則。例如，對(duì)于鋼鐵和水泥生產(chǎn)商，它們將逐步停止獲得免費(fèi)撥款。

目前歐洲碳價(jià)的起伏主要影響的還是歐盟電力部門，它們必須通過拍賣方式購買碳排放配額?，F(xiàn)階段，鋼鐵、水泥和化工等能源密集型行業(yè)的絕大多數(shù)碳排放配額都是免費(fèi)的。Sam告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，由此產(chǎn)生的市場(chǎng)失靈應(yīng)該得到糾正。“我們呼吁應(yīng)更好地使用‘污染者付費(fèi)’原則，將所有排放配額拍賣給重工業(yè)，而不是免費(fèi)發(fā)放。”

歐盟委員會(huì)(European Commission)此前曾在其影響評(píng)估中做出預(yù)測(cè)，歐洲碳價(jià)可能在2030年達(dá)到85歐元/噸。實(shí)際上歐洲的許多市場(chǎng)分析師更為樂觀，認(rèn)為碳價(jià)格上漲幅度還會(huì)更高，在2030年時(shí)達(dá)到100-120歐元。

目前，擬議中的第二個(gè)碳市場(chǎng)的預(yù)期價(jià)格還不太明朗。歐盟委員會(huì)在其影響評(píng)估中預(yù)測(cè)，2030年針對(duì)建筑和交通的這個(gè)碳市場(chǎng)碳價(jià)可以達(dá)到48-90歐元/噸。

碳價(jià)的持續(xù)攀升，可能會(huì)在碳邊界調(diào)整機(jī)制上線后對(duì)中國部分大宗商品的出口造成影響。歐盟計(jì)劃在2026年至2036年的10年期間逐漸通過碳邊界調(diào)整機(jī)制取代現(xiàn)有的碳泄漏措施。Domien認(rèn)為，中國受到影響的兩個(gè)主要行業(yè)將是鋁和鋼，分別占?xì)W盟進(jìn)口總額的9%和8%。“但在2035年之前，這兩個(gè)行業(yè)在歐洲都將繼續(xù)獲得免費(fèi)配額。”

終止航空航運(yùn)業(yè)能源稅豁免自2014年以來，歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)航空一直是歐洲碳市場(chǎng)的一部分。到目前為止，覆蓋范圍內(nèi)的航空公司免費(fèi)獲得了大部分配額，但根據(jù)歐盟委員會(huì)的建議，到2026年，將完全取消這一做法，轉(zhuǎn)而拍賣所有配額。

此外，歐盟委員會(huì)還提議實(shí)施國際民航組織的全球抵消機(jī)制“國際航空碳抵消與減排機(jī)制(CORSIA)”，該機(jī)制將涵蓋所有來自歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)以外的航班，包括往返中國的航班，但前提是歐盟和中國都實(shí)施了CORSIA。

Sam認(rèn)為，這一提議在中歐貿(mào)易過程中可能產(chǎn)生的額外費(fèi)用將非常有限，幾乎可以忽略不計(jì)，因?yàn)镃ORSIA不會(huì)給航空公司帶來任何重大成本。

CORSIA是國際民航組織官方認(rèn)定合格減排項(xiàng)目體系，該機(jī)制目前正處于2021-2023年的自愿試點(diǎn)階段，之后自愿的第一階段將在2024-2026年之間實(shí)施，然后強(qiáng)制性的第二階段將在2027-2035年之間實(shí)施。2020年，國際民航組織第219屆理事會(huì)審議通過其技術(shù)高級(jí)咨詢委員會(huì)出具的關(guān)于CORSIA合格減排項(xiàng)目體系的評(píng)估報(bào)告，認(rèn)可了中國溫室氣體自愿減排項(xiàng)目(CCER)可為2021年至2023年CORSIA試點(diǎn)期內(nèi)合格碳減排指標(biāo)提供商。

而航運(yùn)方面，將在2026年之前完全納入現(xiàn)有的碳市場(chǎng)，范圍將超出航空業(yè)。在歐盟委員會(huì)的提案中，碳市場(chǎng)將涵蓋歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)部航運(yùn)的所有排放、歐洲港口停泊期間的所有排放、進(jìn)港航行50%和出港航行50%的碳排放。

雖然上述改革提議可能會(huì)產(chǎn)生一些成本和貿(mào)易影響，但這些影響將是有限的。根據(jù)歐盟委員會(huì)的影響評(píng)估預(yù)計(jì)，到2030年，某些產(chǎn)品的價(jià)格將因此產(chǎn)生0.7%之內(nèi)的小幅上漲，而商品需求幾乎不會(huì)受到影響，僅會(huì)產(chǎn)生不到1%的浮動(dòng)。

在碳市場(chǎng)機(jī)制之外，歐盟委員會(huì)還希望將稅收與燃料的能源含量和環(huán)境性能聯(lián)系起來，在一攬子計(jì)劃中提議取消對(duì)化石燃料的優(yōu)惠稅收待遇，并在修訂能源稅規(guī)則后促進(jìn)可持續(xù)替代品的增長。該法規(guī)是歐盟經(jīng)濟(jì)與更嚴(yán)格的2030年氣候目標(biāo)相協(xié)調(diào)的更廣泛一攬子計(jì)劃的一部分，該計(jì)劃包括對(duì)汽車燃料、取暖燃料和電力征收不同最低稅率。

歐盟于2003年出臺(tái)《能源稅指令》后，在近20年的時(shí)間里一直沿用當(dāng)時(shí)的規(guī)則。此次擬議中的改革提案旨在確保歐盟能源稅與新的氣候目標(biāo)更加一致，提出從以數(shù)量為基礎(chǔ)的能源稅轉(zhuǎn)變?yōu)橐阅茉春繛榛A(chǔ)，并引入燃料分類。

根據(jù)這項(xiàng)提案，各國政府可以對(duì)化石燃料，也就是二氧化碳密集型燃料增稅，對(duì)低碳燃料減稅。此外，該提案還提出了新的最低稅率，而現(xiàn)有的化石燃料免稅將受到很大限制。歐盟內(nèi)部海運(yùn)和航空業(yè)的通航被納入考慮范圍，預(yù)計(jì)將在10年過渡期內(nèi)提高最低稅率。

Domien表示，可以看出該提案的目標(biāo)是與歐洲碳市場(chǎng)的擬議改革提案并駕齊驅(qū)，以重新平衡化石燃料和包括電力在內(nèi)的低碳能源的稅收。

值得注意的是，歐盟各成員國政府可以對(duì)國際航運(yùn)征收燃油稅，但這種情況發(fā)生的可能性并不高。Sam告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，這是因?yàn)榇辉跉W盟以外的地方很容易加油，所以這項(xiàng)提議對(duì)國際貿(mào)易幾乎沒有影響。“對(duì)歐盟之間所有航班征收燃油稅的提議意義重大。然而，它不包括貨運(yùn)航班和歐盟以外的航班，因此也不太可能對(duì)中國企業(yè)或中歐貿(mào)易造成太大的影響。”

(王晨)